在法治轨道上运行――高校二级教代会制度建设初论

发布时间:2007-09-13 作者:汪江连 来源:

                                                       法学院分工会主席  汪江连

       内容摘要:高校教职工代表大会制度是实现高校民主最重要的方式之一,自从1995年出台相关法规以来,该制度的诸多问题引起学界的深入讨论,本文在结合了高校实际工作的经验和法学理论的基础上,就高校教代会的法律依据、法律性质和特点,职责职权,教职工代表的产生和行使权利的方式方法,组织制度和二级教代会的作用等方面进行了思考,提出一些带有一定争议的建议,供学界批判。

       关键词:高校  二级教代会  法治

       党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略后,建设法治国家的步伐进一步加快。作为法治的一种最为直接和生动的体现,职工代表大会制度具有重要的意义和作用,而高校是知识分子的密集之地,更是智慧头脑扎堆的地方,高校教代会在实现教职工民主参与、民主决策、民主监督和民主管理方面起到了核心作用。1985年出台的《高等学校教职工代表大会暂行条例》对高校教代会的法律依据、性质、运行原则、职权、教职工代表的产生、任期和权利义务、组织制度、工作机构等都给出了明确的规定,但是关于高校二级机构即二级学院的教代会如何运作的问题,过去鲜少有集中的关注和研究,随着近年来高校二级教代会的良好开展,这个问题凸现出来。本文试图从法律依据、性质、特点、职权、教职工代表、组织制度和工作机构等方面探讨高校二级教代会制度建设的系列问题,以期引起关注和共鸣。
       一、高校二级教代会的法律依据、法律性质和特点
      (一)法律依据
       高校教代会最直接的法律依据就是《高等学校教职工代表大会暂行条例》,它是高校教代会的基层实现、具体发展和运行保障。我国的《宪法》、《工会法》、《教师法》和《高等教育法》也从上位法的角度赋予了教职工参与到学校、学院的管理之中的权利。之所以在高校教代会的框架下设置二级教代会,皆源于学校组织架构和运行方式的特点,二级学院在学校的统一领导下享有充分的自主权,具有相对的独立性和特殊性,因此,只有赋予二级学院一定程度的决策权、人事权和财权才能办好大学,这也是遵循高等教育规律的表现。涉及到二级学院的制度,给予二级教代会来决定,能够达到真正的开放、自由和民主的效果。
      (二)法律性质
       毫无疑问,二级教代会是高校一级教代会在基层的一种体现,它是二级学院教职工群众行使民主权利,民主管理学院的重要形式。二级教代会在学校党委的统一领导下,接受二级学院党总支的直接领导,在法治的框架下行使权利,协调好学校、二级院和个人的关系,运用教代会的形式来达到团结学院的教职工,积极、主动和畅快的参与到学院的发展中去。
      (三)具体特点
      二级教代会是缩小的一级教代会,它的特点包括:第一,组织上,具有广泛的代表性。二级院的教职工有多有少,一般来说低于50人的分院无需选举代表,只需开教工大会即可,高于50人的二级院在代表选举中要多选教工,照顾教辅人员;多选高职称教工,照顾青年教工;多选学科带头人,照顾其他教工。这是代表性的具体表现。
      第二,运作上,具有严格规范性。二级教代会是在院党委的领导下,由院工会直接组织,在会议议题、代表产生、议案形成、开会程序、表决机制、制度出台以及实施方面要严格的按规则办事,不能随意为之。
      第三,职权上,具有综合性和权威性。二级教代会是二级院长负责制、党委领导下的职工民主管理机制,它所议决、审议或讨论的都是关系到教职工切身利益的重大问题,只要涉及到教职工利益的问题都在教代会的讨论之列,只要是教代会通过的制度,都是具有高于行政、党务领导人个人意志的强制制度,应得到良好的实施。
      第四,作用上,具有深入性和持久性。二级教代会是会聚教工意见和建议的机制,也是教工贡献自己管理智慧的途径,更是缓解甚至解决教工疑虑、问题或矛盾的最佳方法,因此,其作用应该也一定能够具有独特性、深入性、持久性。
      二、二级教代会的职权
结合高校教代会的职权范围,本文认为二级教代会不同于一级教代会,但却可以比照一级教代会来列数其职权范围,大体包括:
      第一,听取二级院长的工作报告,讨论学院的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题,并提出意见和建议。比如每年一度的教代会要审议院长的工作报告、决算报告以及学科发展规划、学院重大决策等涉及到分院长远发展的重大问题。
      第二,讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法,以及其它与教职工有关的基本规章制度,由院长颁布施行。尤其是最近各个二级教代会讨论最多的校内津贴分配方案的问题,在学校的大框架下,二级院如何处置,只能依凭教代会来解决。
      第三,讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法,以及其它有关教职工的集体福利事项。教工的福利在一级教代会的基础上给了二级教代会一定的决策权,在这个职权范围内要听取广大教职工的意见。
      第四,监督各级领导干部,可以进行表扬、批评、推荐,必要时可建议上级机关予以嘉奖、晋升,或予以处分、免职。二级教代会是学校党委、行政等了解二级院领导工作作风、工作方法、工作能力和工作效果的最直接途径,要很好的实践该权利。
应该予以说明的是:第一,教代会是参政不是执政,是议政不是代政。因此,要服务于院长负责制下的学院发展大计,涉及到制度的执行和日常具体事务甚至突发事件等处理机制上要尊重院长,在涉及到党务、领导、组织和宣传上要配合党委的工作。第二,教代会对涉及到的不同事务有不同的职权:有的有决策权,比如职工福利、房子、职工奖惩制度等;有的有审议权,比如学院发展大计、改革方案和具体学科发展制度安排等;有的则有建议权,比如院行政聘任中层干部、教职工队伍完善等;有的则有监督权,比如院领导的工作作风等。教代会不是什么事情都管,更不是什么事情都有同样的管理权。第三,教代会的职权行使是采用民主方式进行的,要把监督和支持结合起来,要考虑学院发展的大局,也要体谅学院发展的难处,要“审到点子上,议到要害处”。
      三、二级教代会教职工代表
比照学校教代会教职工代表产生的原则、办法和程序,权利和义务等方面的规定,二级教代会涉及两个层面的问题:第一,如果教工人数总的不超过50人的二级院,原则上不涉及代表选举的问题;第二,即使超过50人的二级院,其代表人数也可以达到全部教职工的70-80%,具有广泛的代表性和覆盖性。
关于选举型二级教代会的代表产生,主要涉及的问题有:第一,教师和教辅人员比例的问题,一般来说其人数配置是二比一的关系为宜;第二,要有高职称和低职称、老教师和新教师、中层领导和一般教师、党员和非党员等的恰当比例搭配;第三,要考虑学科、系所、中心、班组、课程群、实验室、教研室等的合理搭配,以使每一个分支部门、交叉部门和特色部门都有自己的代表,而不仅仅以人数来划线,从而适应和尊重教育教学的规律。
      教工代表现在普遍存在的问题有这样几个方面:第一,代表不知道自己有哪些权利或权力?第二,代表行使权利的观念存在很大的怀疑态度,不知道如何行使自己的权利?上述问题的解决主要的途径:第一,发挥院工会的作用,多做宣传,适当培训,让代表懂得权利、会用权利和乐用权利;第二,通过制度安排形成教代会权威。定期开会,按时换届、履行多种程序,全面落实各项职权,让代表看到教代会良性运行和实质运行的前景,破解陈旧观念,避免教代会流于形式,成为摆设的不良局面。第三,发挥院工会协调党委、行政的作用,切实明确代表的决定权、审议权、建议权、监督权,避免代表提出一些“错也不错,用也无用”的意见和建议,避免代表实质不合作现象的出现,真正的让代表参政议政,使代表能够做到坦率、真诚,敢讲真话、实话。
       四、二级教大会的组织制度
      对于二级教代会的组织制度,主要涉及如下几个方面:第一,教代会主席团问题。院工会负责筹备教代会,主席团有筹备委员会提出初选名单,然后召开会议广泛听取代表意见后确定主席团组成,主席团的成员需有来自党政工团的代表,尤其是要有大比例的来自各种层面教师的代表。第二,二级教代会应以每届3年为宜,每学年最好在年终前召开一次全会,审议年度工作报告和未来计划,审议分配方案具体执行情况和财务决算等,特殊情况而有重大制度安排或人事变动,可召开临时代表大会。第三,二级教代会的表决机制要遵守学校的表决制度,在此基础上可做适当变通,特别重要的制度安排必须有到会的三分之二才能通过,而只有到会代表三分之二才能开会。一般的制度安排可以有到会代表的二分之二投票通过。第四,二级教代会的投票方式应该一律采用无记名投票的方式,取消举手表决的方式,对于院长的年度工作报告,审议但无需投票表决。其他报告或制度安排,涉及到教职工切身利益的必须投票表决后才能实施。第五,二级教代会的制度运行重要的一个方面就是议案的征集、议题的确定,制度的出台和执行效果的公布等方面,亦即公开、透明和公正是教代会成功的保障。
      五、院工会在二级教代会中的作用
      院工会是二级教代会的常设机构,从教代会的筹备到代表的产生,从议案的收集到提案的整理,从教代会的会务到教代会制度的出台,从制度的执行到意见的收集反馈,从监督领导到接受群众意见、批评和监督,院工会在院党委领导下起到核心作用。具体而言,院工会在二级教代会的作用主要表现为:
      第一,组织作用。筹备教代会、选举代表、提出主席团名单、拟定会议议程草案、征集提案、整理各个部门提出的制度安排、开会、表决制度、制度实施,临时会议、临时议案的收集,教代会闭会期间的组织工作等,都需要院工会起到核心作用。
      第二,服务作用。筹备、开会、议决、执行等各个环节,院工会都应该本着服务教师和服务教辅人员的态度来进行,工会是教职工利益的代言人,是教职工心情舒畅工作的组织保证,它不是领导者,而是服务者,要为教职工着想,而教代会活动就是院工会提供集中服务的机会。
      第三,协调作用。也许,在整个教代会期间,各种意见分歧都会出现,一些是沟通问题,一些是制度安排的思路问题,一些是利益和价值趋向问题,也不排除有些矛盾是很严重的。这需要工会协调,工会在教代会期间乃至在教代会闭幕后,要认真协调党政领导、党务和群众、行政与教师,教师和教辅行政人员,教师与教师的分歧和矛盾,使教代会上出台的制度,通过的决议,能够被各方代表广泛接受和认同。
      二级教代会工作机制的完善需要从制度上思考,二级教代会在法治的轨道上运行,需要在制度上寻找突破和改进。作为学校发展的组成部分,二级教代会能够为各个二级院的发展提供坚实的制度基础、群众保障和团结力量,也能够解决困扰学院发展的全局性问题,是基层民主制度的先行者和排头兵。完善二级教代会制定,真正的实现教师的主人翁地位,也才能构建和谐校园、法治学校。